全国生态保护“十三五”规划纲要

境保 部

二〇一六年十月

目          录

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   落 《国民  和社会 展第十三个五年 划 要》，现 制定《全国生 保 “十三五” 划 要》（以下 称《 划 要》）。 《 划 要》依据 保部 生 保 的 能定位，提出“十三五”  期全国生 保 工作的指 思想和主要目 ，明确重点工作和任  措施，指 各  保部 开展自然生 保 工作。

一、 全国生 保 基本形

“十二五” 期，各  保部  极  落 党中央、国 院 关于生 保 工作的一系列重大决策部署，加大生 保 力度，在 示范引 、系 保 、 合 管等方面取得 极 展，部分重点保  物种种群数量 中有升。但 体上，我国生  化  尚未得到 根本扭 ，生 保 与开 建 活 的矛盾依然突出，生 安全形  依然 峻。

（一）工作 展

一是生 文明示范建   效 明 。全国 16个省份开展了生  省建 ，92个市、 （区） 得国家生 建 示范区命名，126 个地区开展了生 文明建  点工作，示范  效果明 。 制《全 国生 文明建 目 体系》， 极推 生 示范建 提档升 ，制定 《国家生 文明建 示范区管理 程（ 行）》和《国家生 文明建  示范 、市指 （ 行）》。  开展首届中国生 文明 的  ， 建立 励机制，  社会共建。

二是生 功能保 基  一步夯 。完成全国生  境 化   与 估（2000-2010年），印  施《全国生 功能区划（修 版）》。 制定 施《生 保   划定技 指南》，在江 、海南、湖北、江

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西、重 、沈阳等地开展划定和管控 点，天津、江  布 施生  保   。开展 域生  境 量 估考核，在重 、海南、  西、宁夏等地开展重点生 功能区 境保 全 程管理 点，推   化国家重点生 功能区 移支付政策。在全国 25个省份开展 45

个流域生 健康 估 点。 合国家旅游局  开展国家生 旅游 示范区建 ，确定了北京市南 旅游景区等 72个国家生 旅游示范 区。指 浙江省仙居 、开化 开展国家公园建  点，配合 展 改革委指 北京、青海等 9个省（市）开展 点工作。 化    源开 生 保 与 管，开展部分典型地区遥感  和 估。

三是自然保 区 合 管得到加 。全国已建立各 自然保

区 2740个（国家 自然保 区 428个）， 占 地国土面 的 14.8%，

超  90%的 地自然生 系  型、89%的国家重点保 野生 植物 种 得到保 。 范和完善自然保 区晋升和 整的  制度，联

合九部 印 《关于 一步加 涉及自然保 区开 建 活  督 管理的通知》。完成 400多 国家 自然保 区 星遥感  ，查处 一批涉及自然保 区的 法活 。推 中俄自然保 区的跨界合作。

四是生物多 性保 决策与推 机制 一步完善。成立中国生 物多 性保 国家委 会， 布 施《中国生物多 性保  略与 行  划（2011-2030年）》（以下 称《 略与行  划》），启 “联

合国生物多 性十年中国行 （2011-2020）”（以下 称十年中国行 动），启 生物多 性保 重大工程。完成 32个 地生物多 性保   先区域 界核定， 布“中国生物多 性 色名 ——高等植 物卷和脊椎 物卷”。 极推 生物   源 取与惠益分享立法和

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生物安全管理工作。不断深化国 交流与合作， 极履行《生物多  性公 》及其《卡塔赫 生物安全 定 》等国 公 。多数省 份建立了生物多 性保   机制， 制 布了省 生物多 性保   略与行  划。

（二）主要 

  段，我国面 的主要生   有： 一是生 空 遭受持 威 。城 化、工 化、基  施建 、

  开 等开 建 活 占用生 空 ；生 空 破碎化加 ，交

通基  施建 、河流水 水 源开 和工 开 建 ，直接割裂 生物生境的整体性和 通性；生 破坏事件 有 生。

二是生 系  量和服 功能低。低 量生 系 分布广，森

林、灌 、草地生 系  量 低差等 的面 比例分 高达 43.7%、

60.3%、68.2%。全国土壤侵 、土地沙化等  突出，城 地区生   品供 不足， 地面 小而散，水系人工化 重，生 系   解城市  效 、 化空气的作用十分有限。

三是生物多 性加速下降的 体  尚未得到有效遏制。 源

 度利用、工程建 以及气候 化影响物种生存和生物 源可持  利用。我国高等植物的受威 比例达 11%，特有高等植物受威 比例 高达 65.4%，脊椎 物受威 比例达 21.4%；   源 失和流失  重，60%-70%的野生稻分布点已 消失；外来入侵物种危害 重，常

年大面  生危害的超  100种。 同 ， 保部 在履行指 、  、 督生 保 工作   ，

 存在以下体制机制和管理上的突出  ：

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一是 一 管的管理体制不健全。目前仍按生 要素分  置 生 保 管理机构， 以 生 系  施整体性保 。由于  一 致的 一管理体制和    机制尚未建立，未能  所有者和  管者分离以及一件事情由一个部   ，直接影响生 保 效果。

二是全社会共同 督的机制尚未建立。部分地方  干部保  生  境的意   薄弱， 未牢固 立尊重自然、  自然、 保护自然的理念。社会公众参与生态保护和监管的机制有待健 全，企 生 保 和 管 任 不明确，部分地方 保部 履行 生  管 能 只能 打独斗、被   。

三是 督管理的基 能力薄弱。尚未建立 一的生    控 网 ， 以准确  我国重要生 区域生 状况，不能及 主    重大生 破坏行 。大部分   保部 没有 置独立的生 保  科室， 以开展常 化 管。市  保部 生 保 人  伍和 装  重不足， 致 法力量薄弱。生 保 科技支撑不 ，生  大数据集成 用尚待  作用，生 保 法律法 和 准体系尚需 完善。

（三）机遇与挑

“十三五”期 ，我国生 保 面 重大机遇：一是党的十八 大以来， 近平    建 生 文明和加  境保 提出一系列 新理念新思想新 略， 生 保 提供了科学理 指 和行 指南。 二是党中央、国 院 生 文明建 作出一系列重大 略决策和部 署，把推  色 展、提供更多  生  品作 重要任 ，明确 要求加大生  境保 力度， 生 保 工作指明方向。三是生

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文明体制改革各 任 和措施  出台并加快推 ，生 保 和  管体制将 一步理 ，生 空 用途管制将全面 施，生  境   网 将加快建立，生  一 管能力将明 提高， 我国生 保  工作夯 基 。四是各地生  境保 意 不断增 ，“ 水青山 就是金山 山”已成 各 党政  干部的共 ，全社会保 生   境的合力正在形成。

同 ，我国生 保 也面 挑 ：一是   展与生 保 之  的矛盾依然存在，   展方式 来的 源 境 束日益  ， 生  境  逐步凸 。二是人民群众   生  品需求不断增 加与 有供 能力不足之 的矛盾日益明 。三是生物多 性 失 速度短期内 以根本遏制，国 履  力不断加大。

二、指 思想和主要目

（一）指 思想

全面  落 党中央、国 院关于生 文明建  体部署和要求， 深入   近平   系列重要  精神，牢固 立和  落  新、   、 色、开放、共享的 展理念，按照山水林田湖系 保 的要 求，以改善 境 量 核心，以  国家生 安全 目 ，以保障生  空 、提升生  量、改善生 功能 主 ，大力推 生 文明建 设， 化生  管，完善制度体系，推   生  品供 不足短板，  全面建成小康社会、建 美 中国做出更大 献。

（二）基本原

基于 保部 生 保 的  定位，“十三五” 期，自然生  保 必 遵循以下原 ：

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——把生 系 整体保 作 基本理念。按照山水林田湖系  保 的要求， 海 筹、上下  ，打破要素、区域界限， 各  生 系  施 一保 和 管，增 生 保 的系 性、 同性。

——把保障国家生 安全作 根本目 。 格落 生 空 管 控，划定并 守生 保   ，加 自然保 区 督管理，保 最 重要的生 空 ，推 形成以“两屏三 ” 主体的生 安全格局， 建 生 安全屏障。

——把加 生物多 性保 作 工作主 。保 和可持 利用

生物多 性，推 生物   源惠益分享，以生物多 性保  先

区域 重点，完善保 网 ， 化生物物种和   源保 能力，

构建生物多 性保 体系。

——把加 生  一 管作 主要手段。建立全面、 格、及

 、有效的 管体系，是加 生 保  一 管的重要基 。建

“天地一体化”的  体系和 合 管平台，及   和  生

破坏行 ，由被 核   主   ，提高生 保 的精 化和信

息化水平。

——把生 文明示范建 作 主要 体。 极参与生 文明体

制改革，推 体制机制向有利于 一 管的方向改 。  生 文

明建 示范区和 境保 模范城 建工作的平台作用，有机融合生

 保 的主要任 和重点工作， 新保 模式，提高示范效 ，激

 保 活力。

（三）主要目

到  2020年，生 空 得到保障，生  量有所提升，生 功能

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有所增 ，生物多 性下降速度得到遏制，生 保  一 管水平 明 提高，生 文明建 示范取得成效，国家生 安全得到保障， 与全面建成小康社会相适 。

具体工作目 ：全面划定生 保   ，管控要求得到落 ， 国家生 安全格局 体形成；自然保 区布局更加合理，管 能力 和保 水平持 提升，新建 30-50个国家 自然保 区，完成 200 个国家 自然保 区 范化建 ，全国自然保 区面 占 地国土 面 的比例 持在 14.8%左右（包括列入国家公园 点的区域）；完 成生物多 性保  先区域本底  与 估，建立生物多 性   网 ，加大保 力度，国家重点保 物种和典型生 系  型保  率达到 95%；生   数据 和 管平台基本建成；体 生 文明要 求的体制机制得到健全；推  60-100个生 文明建 示范区和一批  境保 模范城 建，生 文明建 示范效 明 。

三、主要任

“十三五” 期，    保障国家生 安全的根本目 ，优 先保 自然生 空 ， 施生物多 性保 重大工程，建立 管  警体系，加大生 文明示范建 力度，推 提升生 系  定性和 生 服 功能，筑牢生 安全屏障。

（一）建立生 空 保障体系

1.加快划定生 保   。制定 布《关于划定并 守生 保    的若干意 》。按照自上而下和自下而上相 合的原 ，各省 （区、市）在科学 估的基 上划定生 保   ，并落地到水流、 森林、山岭、草原、湿地、 涂、海洋、荒漠、冰川等生 空 。

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2017年底前，京津冀区域、 江   沿 各省（区、市）划定生  保   ；2018年底前，各省（区、市）全面划定生 保   ；

2020年底前，各省（区、市）完成勘界定 。在各省(区、市)生  保   的基 上， 境保 部会同相关部   形成全国生 保 护红线，向国 院 告，并向社会公开 布。

2.推 建立和完善生 保   管控措施。到 2020年，基本建

立生 保   制度。推 将生 保   作 建立国土空  划

体系的基 。各地  开展 状  ，建立生 保   台 系 ，

  受 生 系  型和分布。制定 施生 系 保 与修复方案，

  水源涵养和生物多 性保  主 功能的生 保   ，开展

一批保 与修复示范。定期  开展生 保    价，及 掌握

全国、重点区域、 域生 保   生 功能状况及   化。推

 建立和完善生 保     机制。

3.加 自然保 区 督管理。制定《全国自然保 区 展 划

（2016-2025年）》。开展自然保 区人 活 遥感  ，国家 自然 保 区每年遥感   2次，省 自然保 区每年遥感   1次，重

点区域加大   次，定期 布   告。开展自然保 区生   境保 状况 估。 化 督 法，定期  自然保 区   法  查，     法  活 ，加    督。 化自然保 区布局， 以重要河湖、海洋、草原生 系 及水生生物、小种群物种的保  空缺作 重点，推 新建一批自然保 区，加 生 廊道、保 小 区和自然保 区群建 ，到 2020年，全国自然保 区面 占 地国 土面 的比例 持在 14.8%左右（包括列入国家公园 点的区域）。

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提高自然保 区管理水平， 化自然保 区管 能力建 ，完善自 然保 区范 和功能区界限核准以及勘界立 工作，推 自然保  区开展 合科考和本底  。2020年前完成 200个国家 自然保  区 范化建 。推 自然保 区土地确 和用途管制。推 建立自 然保 区公共 督 制度。有步 地 居住在自然保 区核心区与  冲区的居民 施生 移民。

4.加 重点生 功能区保 与管理。重点生 功能区是我国生  空 的集中分布地区，要 极  相关部 推 重大生 保 与 修复工程 先在重点生 功能区布局，不断 大生 空 。加 重 点生 功能区 域生 功能状况 价，推 制定 施重点生 功能 区  准入 面清 ， 化生 空 用途管制。推   相关部  和地区  目前人 活 影响 小、生 良好的重点生 功能区， 特 是大江大河源 及上游地区，加大自然植被保 力度，科学开 展生 退化区恢复与治理，   施防沙治沙和水土流失 合治理。 以主要的山脉、江河、海岸 等防 林体系 脉 ，构建形成大尺 度国家生 廊道，提高生 保 区域的 通性。加快推 易灾地区 生 系 保 与修复。

（二） 化生  量及生物多 性提升体系

1. 施生物多 性保 重大工程。以生物多 性保  先区域  重点，开展生物多 性  和 估， 底摸清我国生物多 性家 底。加 就地保 和迁地保 ，完善保 网 体系，确保国家 略 性生物 源得到 好保存。恢复生物多 性受破坏的区域，开展生 物多 性保 与减 示范，促 西部生物多 性丰富地区   

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 型升 和脱 。加 生物多 性 管基 能力建 ，全面提升各

 政府生物多 性保 与管理水平。  有关部 落 工程所需

金，  有关部  施好重大工程，推  施《 略与行  划》

和“十年中国行 ”。

2.加 生物   源保 与生物安全管理。加 生物   源 保 与管理，建立生物   源及相关  知  取与惠益分享制 度； 范生物   源采集、保存、交 、合作研究和开 利用活 动，加 出境 管，防止生物   源流失。 化生物安全管理， 开展 基因生物 境 放   估、跟踪  和 境影响研究；加

  保用微生物菌  境安全 管。 极防治外来物种入侵，开展 外来入侵物种  和生 影响 价，加 入侵机理、 散途径、   措施和开 利用途径研究，建立   警及  管理机制，探索 推 生物安全和外来入侵物种管理制度化 程。

3.推 生物多 性国 合作与履 。    相关部 ，共同

履行好《生物多 性公 》及其《卡塔赫 生物安全 定 》《名古

屋   源 定 》等国 公 ，以国内工作支撑完成履  任。

积 极 参 与 “ 生 物 多 样 性 与 生 态 系 统 服 务 政 府 间 科 学 -政 策 平 台

（IPBES）”的相关工作。做好 2020年《生物多 性公 》第 15次

  方大会（COP15）的申 和筹 工作。

4. 大生  品供 。丰富生  品， 化生 服 空 配置， 提升生 公共服 供 能力。加大城市生 保 力度，推 城市生  建 与空 布局 化，提升城市生 服 能力。推 加大 景名  区、森林公园、湿地公园等保 力度，适度开 公众休 、旅游

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 光、生 康养服 和 品，加快城  道、郊野公园等城 生

基  施建 。

（三）建 生 安全   警及 估体系

1.建立“天地一体化”的生   体系。加  星和无人机航空

遥感技  用，提高生 遥感  能力。建立生物多 性地面  体

系，到 2020年新建、改建或 建 50个 地生物多 性 合  站，

建成 800个以上生物多 性   区。建 一批相 固定的生 保

   控点。 先在 江   、京津冀地区建立  站和   区。

2.定期开展生 状况 估。加 年度重点区域生  境 量状

况 价和五年生  境状况   价。2016年启  2010-2015全国 生 状况  与 估，2020年完成“十三五” 期全国生 状况   与 估，形成全国生 状况定期 估机制。全面开展生 保    、重点生 功能区、重点流域及城市生  估，系 掌握生 系   量和功能 化状况。

研究建立生 系 和生物多 性 警体系，开  警模型和技 术， 生 系  化、物种    、人 干 等 行 警。推  建立 一的   警 估信息 布机制。

开展 域生  源   估 点。推 将生 状况 估 果  用于  布局、土地利用、生  境保 、城 建 等 划 制， 并作 生   、  干部政 考核、生  境 害 任追究、自 然 源  离任  等生  管制度的重要参考。

3.建立全国生 保  控平台。建立生 保  合 控平台，

 生 保   、自然保 区、重点生 功能区、生物多 性保

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 先区域等的开 建 活  施常 化和  化 控，  由被   管  主  管、 急 管  日常 管、分散 管  系   管。2016年，启 以自然保 区 重点的 管平台建 ，作 全国 生 保  控平台一期工程；各省（区、市） 依托全国生 保   控平台，加 能力建 ，建立本行政区 管体系， 施分    管。2018年，完成生 保    管平台建 ，作 全国生 保   控平台二期工程。加 生  管信息化建 ，充分运用大数据、 互 网、遥感、物 网等技 手段，集成建立国家生 保 和生物 多 性数据 ，并 入生  境大数据系 。

4.加 开 建 活 生 保  管。以“生 保   、 境  量底 、 源利用上 和 境准入 面清 ” 手段， 化空 、  量、准入 境管理。   略  和 划  事前 防作用，减 少开 建 活  生 空 的 占，合理避 生  境敏感和脆弱 区域。 化   源开  划  ， 化   源开 布局，推   史 留 山生 修复。合理确定和布局大 建 ，加  度 管， 有效保障最低生 需水量；加 生  施建 ，科学合理开展水生 生物增殖放流。合理布局旅游基  施建 ，基于生 承 力确定 游客数量。推 交通 施建 合理避 生  境敏感区域，加 生 物廊道建 ，减少生 阻隔；加 交通 施建成后的生 恢复和运  期的管理。

（四）完善生 文明示范建 体系

1. 建一批生 文明建 示范区和 境保 模范城。深入 施 生 省 略，以市、  重点，分 指 ，梯次推 ，广泛开展生

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 文明建 示范区 建，提高示范区建 的 范化和制度化水平， 到 2020年， 建 60-100个生 文明建 示范区。修 《国家 境 保 模范城市 建与管理工作 法》和《国家 境保 模范城市考 核指 》，加  建 划性和区域平衡性， 化分 管理和 程 管， 加快  命名 2016年前通 考核 收的城市。生 文明建 示范区 和 境保 模范城 建要加  筹整合，并全面 接国家生 文明   区建  准,打造成国家生 文明  区制度成果的 化 体。

2.持 提升生 文明示范建 水平。 制生 文明建 示范区 和 保模范城 建指南，指 各地生 文明建  践。加  建与  保重点工作的    ，改革完善 建 估 收机制。 化后   督与管理，开展成效 估和    ，宣 推广 有的可复制、 可借 的 建模式。充  家 伍，建立 家委 会。  开展中 国生 文明   表彰，充分  典型示范引 作用，广泛凝聚全 社会力量。开展生 文明建 理 及 践研究， 助推 建立生  文明建 目  价考核机制。

四、保障措施

（一）完善法律法

加快推 出台《生物   源 取与惠益分享管理条例》，开展 《自然保 区条例》后 估，推 制定自然保 区法，研究生 保    立法。加 相关立法  ，在自然 源法律法 修  ，推  将生 保 要求 入相关条文。抓 出台 施《自然保 区人  活 遥感  与核  定》,加快完善生 保 相关的 估、 管、  法的 准 范体系。

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（二）健全体制机制

充分  中国生物多 性保 国家委 会、国家 自然保 区

  委 会、生物物种 源保 部  席会等已有机制平台的   作用，推 制定和 施跨部 生 保 政策措施，  相关部 加 大生 保 投入。加快建立上下  、沟通  的各  保部   系机制。 极参与国家相关的体制机制改革，推 理 相 机构与    置。开展国家公园体制研究及 点示范，探索建立国家公园 行政管理体制。推 建立健全国土空 开 与保 制度，以及生   境 害 估和  、生 保   等制度。支持各地建立生 保    机制。

（三） 化科技支撑

加 生 保 基 研究和科技攻关，完善生    估、    警、  防范等管理技 体系。重点开展生物多 性科学 律与 生物安全支撑技 、生 修复技 、生 系    价等关 技  的研究，推 加大生 保 科技相关  支持力度。加 国 科技 合作与交流， 极引 国外先 生 保 理念、管理  及技 手 段，健全完善国内  机制。

（四）推 共同保

依托生物多 性日、 境日等活 平台，加大生 保 宣 教 育力度，加 政策解 ， 大保 共 ，  全社会参与生 保  的 极性和主 性。加 政府、企 、公众生 保 培 ，建 中 小学 境教育社会 践基地，提高全社会特 是  干部的生 保   任意 。依托 境保 新  布制度，充分利用“12369” 保

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    等平台，加大生  境信息公开力度，定期 布生 保

信息，保障公众生 保 知情 和 督 。  社会  的引 、

 督作用， 化企 保 生 的主体 任，形成全社会共同参与生

 保 的合力。

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